申请人：周**。

　　被申请人：建宁县市场监督管理局，地址：建宁县民主街38号。

　　法定代表人：邹晓英，职务：局长。

　　申请人周**不服被申请人建宁县市场监督管理局（以下简称县市场监管局）作出的《建宁县市场监督管理局关于举报不予立案告知书》，于2021年9月2日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理，现已审理终结。

　　申请人请求：请求建宁县人民政府确认被申请人未依法全面、客观、公正履行法定职责的行政行为违法；撤销被申请人做出的回复《关于举报不予立案告知书》，责令被申请人依法查处违法行为。

　　申请人称：2021年8月8日，申请人为维护自身合法权益向被申请人发送一封投诉举报信。(关于建宁县**食品有限公司生产经营不符合法律规定的产品行为)。挂号信号：XA3194855****。由于被申请人未公开地址，故发送到其上级单位，由其转办。被申请人2021年8月22日做出答复。申请人不服，遂复议。

　　被申请人称不予立案，但未说明原因及法律依据。申请人认为被申请人敷衍执法，未能依法履行法定职责。涉案产品使用文字强调了半熟牛乳，未注明其含量。违反了《预包装食品标签通则》。涉案产品名称为“曲奇”产品类型为糕点。根据《食品生产许可分类目录》《GB/T20980饼干》规定“曲奇”属于饼干的一种，不属于糕点。依据食品名称反映食品真实属性的基本原则，涉案产品误导了消费者。同时，被投诉举报人不具有生产饼干的资质，违反了《食品生产许可管理办法》。多种违法行为，被申请人只字不提，一句“立案”敷衍了事。

　　《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十一条：办案人员应当全面、客观、公正、及时进行案件调查，收集、调取证据，并依照法律、法规、规章的规定进行检査。显然，被申请人未能全面、客观、公正的依法履行法定职责。

　　综上，请贵机关依法认定被申请人的行政行为违法。

　　被申请人称：一、“半熟牛乳”未注明含量问题。“半熟牛乳”是一种新创名称，根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011)(以下简称《通则》)4.1.2.2标示“新创名称”“奇特名称”“音译名称”“牌号名称”“地区俚语名称”或“商标名称”时，应在所示名称的同一展示版面标示4.1.2.1 规定的名称。4.1.2.1规定应在食品标签的醒目位置，清晰地标示反映食品真实属性的专用名称。该产品在“半熟牛乳”的产品旁边清楚地标示了产品的真实属性“牛乳味曲奇”。因此该产品“半熟牛乳”未标注其含量符合《通则》要求。

　　二、“曲奇”问题。该产品侧面标签清楚明白地标示了产品的名称及属性，即食品名称：半熟牛乳曲奇（牛乳味），产品类型：烘烤类糕点。此款产品中的“曲奇”来源于英语cookie的译音，是一种“音译名称”，而不是《食品生产许可分类目录》中的“曲奇”饼干。根据《通则》4.1.2.2标示“新创名称”“奇特名称”“音译名称”“牌号名称”“地区俚语名称”或“商标名称”时，应在所示名称的同一展示版面标示 4.1.2.1规定的名称，以及4.1.2.1规定，应在食品标签的醒目位置，清晰地标示反映食品真实属性的专用名称。因此该产品标签符合《通则》要求。

　　三、建宁县**食品有限公司已取得营业执照及《食品生产许可证》，生产类型“糕点”，该产品按照“糕点”的标准开展生产，不存在申请人所说的无证生产问题。

　　本机关查明：

　　县市场监管局于2021年8月17日收到三明市市场监督管理局批转的申请人周**提交的《投诉举报信》，举报内容为：申请人认为其购买的建宁县**食品有限公司生产的“半熟牛乳（牛乳味曲奇）”商品，使用文字强调了半熟牛乳，未注明其含量，违反了《预包装食品标签通则》。涉案产品名称为“曲奇”，产品类型为糕点，因此该根据《食品生产许可分类目录》《GB/T20980饼干》规定曲奇属于饼干的一种，不属于糕点。依据食品名称反映食品真实属生的基本原则，涉案产品误导了消费者。同时，被投诉举报人不具生产饼干的资质，违反了《食品生产许可管理办法》。综上，被投诉举报人违反了《预包装食品标签通则》《食品生专许可管理办法》《中华人民共和国食品安全法》等法律规定。

　　县市场监管局2021年8月18日对周**的投诉进行案件来源登记，并展开调查后，于2021年8月20日作出《建宁县市场监督管理局不予立案审批表》，并于2021年8月22日向周**作出《建宁县市场监督管理局关于举报不予立案告知书》。

　　建宁县**食品有限公司已取得营业执照及食品生产许可证，食品生产许可证生产类型“糕点”，食品生产许可证的有效期至2021年12月18日。

　　以上事实主要有下列证据证明：

　　证据一：申请人周**身份证复印件；

　　证据二：《建宁县市场监督管理局关于举报不予立案告知书》；

　　证据三：《投诉举报信》；

　　证据四：周**购买“半熟牛乳”商品的发票、产品照片；

　　证据五：《案件来源登记表》；

　　证据六：《不予立案审批表》；

　　证据七：《营业执照》；

　　证据八：《食品生产许可证》。

　　本机关认为，申请人周**因不服被申请人县市场监管局作出的《建宁县市场监督管理局关于举报不予立案告知书》，侵犯了申请人的合法权益，属于行政复议范围，有权向本机关申请行政复议，是本案的适格申请人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第二款，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。县市场监管局作为县政府的工作部门，是本案适格被申请人。

　　基于申请人的复议请求、双方当事人真实陈述意见以及本机关查明的案件事实，本案争议的焦点有三点：第一，周**购买“半熟牛乳（牛乳味曲奇）”产品属于糕点还是饼干，是否属于无证生产；第二，“半熟牛乳（牛乳味曲奇）”未注明含量是否违法；第三，被申请人做出的《建宁县市场监督管理局关于举报不予立案告知书》内容、程序是否违法。

　　首先，我国对饼干和糕点的生产许可作了区别规定。国家对食品生产经营实行许可制度，国家质检总局《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》第二十二条规定，国家质检总局根据各类食品的不同特性和相关标准，制定并发布食品生产许可证审查通则和各类食品生产许可证审查细则，对食品生产许可证的具体要求做出规定。我国对饼干和糕点分别实行生产许可证制度，未经许可禁止生产。对该产品属性的认定应当以相关的审查细则为准。国家质检总局下发了《饼干生产许可证审查细则》《糕点生产许可证审查细则》，分别对饼干和糕点产品生产许可证的取得作了不同的规定。根据审查细则，饼干的产品范围包括酥性饼干、曲奇饼干、夹心饼干、威化饼干等；糕点的产品范围包括烘烤类糕点、油炸类糕点、蒸煮类糕点、熟粉类糕点、月饼等。两者在原辅料成分、工艺流程等方面有重合，但糕点在生产流程、质检项目等方面较饼干复杂和严格。可见，饼干和糕点在我国属于两种不同种类的食品，这两类产品的生产者必须具备相应的生产许可资质。

　　本案中，涉案产品的食品名称为“半熟牛乳（牛乳味曲奇）”，由“小麦粉、牛乳味耐考型西点酱、无水奶油、鸡蛋等组成”。而产品包装上的标签标识该产品属于烘烤类糕点。因此，判断食品公司是否为无证生产必须以涉案产品的真实属性是饼干还是糕点为依据。根据《食品标签通用标准》规定，食品标签必须标注食品名称，食品名称必须采用表明食品真实属性的专用名称。国家质检总局《食品标识管理规定》第五条、第六条亦规定：食品标识的内容应当真实准确，食品标识应当标注食品名称，食品名称应当表明食品的真实属性。可见，在认定食品的真实属性时，应当以产品标签标识上标注的内容为准。

　　结合《饼干生产许可证审查细则》《糕点生产许可证审查细则》的规定，涉案产品的外包装上食品标识为“产品类型：烘烤类糕点”“加工方式：热加工”，明确标识产品类型为烘烤类糕点，且建宁县**食品有限公司生产已取得营业执照以及食品生产许可证，食品生产许可证上的食品类别为糕点，在生产工艺、产品配方及使用的主要生产设备设施等方面，涉案的“半熟牛乳（牛乳味曲奇）”产品符合糕点的生产许可及检验标准。因此，涉案产品的真实属性应认定为糕点，建宁县**食品有限公司生产该产品已取得食品类别为糕点的食品生产许可证，申请人所举报的无证生产不成立。

　　其次，根据《预包装食品标签通则》4.1.2.2标示“新创名称”“奇特名称”“音译名称”“牌号名称”“地区俚语名称”或“商标名称”时，应在所示名称的同一展示版面标示4.1.2.1 规定的名称，以及4.1.2.1规定应在食品标签的醒目位置，清晰地标示反映食品真实属性的专用名称。该产品侧面标签标示了产品的名称及属性“食品名称：半熟牛乳曲奇（牛乳味）”“产品类型：烘烤类糕点”。此款产品中的“曲奇”来源于英语cookie的译音，是一种“音译名称”，而不是《食品生产许可分类目录》中的“曲奇”饼干。因此该产品标签符合《预包装食品标签通则》要求。

　　最后，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定，市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条，市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。县市场监管局于2021年8月17日收到三明市市场监督管理局批转的申请人周**提交的《投诉举报信》，县市场监管局按照《国家市场监督管理总局关于印发<市场监督管理部门处理投诉举报文书式样>的通知》(国市监网监〔2019〕242号)11.举报不予立案告知书（文书式样十一）的要求，在规定处理时间内于2021年8月22日向周**作出《建宁县市场监督管理局关于举报不予立案告知书》，文书样式未要求说明不予立案原因及法律依据，因此县市场监管局作出的不予立案告知书符合文书样式要求，内容合法合理，程序合法。

　　综上所述，本机关认为，被申请人作出的《建宁县市场监督管理局关于举报不予立案告知书》符合法律法规等相关规定，程序合法，申请人周**主张被申请人县市场监管局未依法履行法定职责的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，本机关决定如下：

　　一、维持县市场监督管理局作出的《建宁县市场监督管理局关于举报不予立案告知书》。

　　二、驳回申请人提出的请求建宁县人民政府确认被申请人未依法全面、客观、公正履行法定职责的行政行为违法的复议申请。

　　申请人如对本决定不服，可在接到本行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

　　建宁县人民政府

　　2021 年10月19日